L’aménagement et le foncier

(Ce texte est une contribution du Conseil national de l’Ordre des architecte à la mission du Sénateur Jean-Luc Lagleize  sur "La maîtrise des coûts du foncier dans les opérations de construction", 2019)

Le Grand débat national a vivement mis en lumière les difficultés et les enjeux auxquels doit faire face notre modèle de développement territorial. Les architectes, qui ont massivement participé à ce débat, ont souligné la nécessité de faire du logement une priorité nationale, dans le cadre d'une politique d'aménagement soutenable et solidaire. Le foncier est un levier essentiel pour les politiques publiques, mais un levier insuffisamment utilisé.

Le prix du foncier peut atteindre plus de 50% du prix de production du logement dans les zones tendues. Il est donc devenu essentiel de trouver des solutions pour faire baisser cette charge excessive et retrouver des marges de manœuvre pour un logement plus qualitatif et réellement accessible à tous. Dans les zones moins tendues et en milieu rural, les stratégies foncières peuvent contribuer à stopper l'étalement urbain et la dévitalisation des centres villes et centres bourgs.

Les acteurs publics devraient utiliser le foncier public comme une ressource stratégique pour le développement de leur projet de territoire, et non comme un bien à vendre aux enchères sans recherche d'une réflexion globale. Pour le foncier privé, des règles urbaines qualitatives pourraient encadrer davantage son exploitation.

Des outils réglementaires existent déjà, de même que des bonnes pratiques qui sont à partager. Il appartient au législateur d'accompagner les acteurs locaux dans l'activation de ces politiques publiques du foncier. Les architectes, qui maillent l'ensemble du territoire, sont une profession-ressource à leur service pour atteindre ces objectifs.

L’AMÉNAGEMENT URBAIN UN ENJEU STRATEGIQUE POUR LA COLLECTIVITE

Le foncier urbain est une ressource rare dont la valeur d'usage collective doit être optimisée. Pour en maîtriser la valeur, les collectivités locales doivent avoir une vision stratégique à long terme de leur territoire.

La définition du projet de développement de la ville s'exprime au travers des documents d'urbanisme. Le PLU (ou PLUI) devient alors un outil de négociation au service de l'intérêt général et support d'un dialogue avec les investisseurs publics et privés ainsi qu'avec les citoyens.

Aujourd'hui les communes souffrent d’une carence d’ingénierie territoriale pour définir et mettre en œuvre sur le plan opérationnel, la stratégie pour le territoire et les projets urbains de qualité qu'elle sous-tend.

Cette carence s'exprime, en particulier, par le manque de moyens tant humains que matériels. Il en résulte trop souvent dans la rédaction des documents d'urbanisme, l'absence d'une vision d’ensemble claire, partagée et transmissible aux opérateurs. 

 A l'heure où la loi Elan créée les GOU, il est impératif de donner aux élus locaux les moyens de définir et de contrôler la qualité de l'aménagement de leur ville.

AIDER LES INTERCOMMUNALITES DANS L’ELABORATION DE LEUR DOCUMENTS D'URBANISME : PLU, OAP …

1. Redonner au PLU, sa dimension stratégique

• En faisant des PLU et des OAP (Orientations d’Aménagement et de Programmation) des outils au service du projet de territoire des élus : alors qu'ils doivent exprimer la volonté des Collectivités territoriales et des citoyens (par le PADD et les OAP,..) les  PLU restent pour la plupart très flous ou abstraits au risque d’une perte de sens des territoires.
• En faisant du PLU le support d'une concertation locale avec les habitants et les opérateurs privés. En effet, la crise des gilets jaunes a montré de façon aigue la conséquence de l'absence de vision partagée du territoire, porteuse d'une forme locale du vivre ensemble.

2. Mutualiser les ressources et l’ingénierie

• En imposant l'élaboration des documents d'urbanisme au niveau intercommunal pour se doter d’une structure à la hauteur des enjeux permettant de réfléchir collectivement au bénéfice des habitants, des salariés, des étudiants ou des familles, sans a priori ou objectifs électoraux . A défaut, on peut craindre que seules les grandes entreprises privées, soient capables de « porter » économiquement les GOU alors qu'elles sont peu attachées à l'intérêt collectif
• En incitant l’intercommunalité à signer les PLU et le Permis de Construire dans le cadre du bassin de vie, d’emploi et d’enseignement.

3. Mieux associer les professionnels du cadre bâti aux décisions des élus

Un rapprochement entre les associations des maires et les concepteurs du cadre bâti - architectes/ urbanistes/ et paysagistes – permettrait d'accompagner les collectivités territoriales, souvent assaillies par les promoteurs privés et livrées à elles-mêmes, pour prendre des décisions qui engagent leur territoire pour plusieurs décennies. 

• En Associant systématiquement des équipes pluridisciplinaires (architectes, paysagistes, urbanistes) à la réalisation des documents d’urbanisme afin de valoriser les projets urbains et territoriaux et mieux maîtriser les « droits à construire ».
• En systématisant  le conseil en architecture et urbanisme pour toute opération d'urbanisme. Ce conseil peut être porté par des acteurs tant privés que publics : architectes conseils privés, CAUE, Architectes et Paysagistes-Conseil de l’Etat, ABF, architectes-conseil auprès des collectivités territoriales et des intercommunalités.

La réflexion urbaine menée avec des professionnels permet en effet,  dans un dialogue apaisé et respectueux des enjeux de chacun, d'établir une vision du territoire partenariale, participative et collective. Elle stimule une conception d'espaces publics de qualité, une réflexion globale sur la durabilité des aménagements et sur la mixité programmatique et fonctionnelle. Les professionnels de l'aménagement accompagnent également la collectivité.

L’AMÉNAGEMENT URBAIN EN ZONE TENDUE

A. MAITRISER LA SPECULATION

1. Inciter les collectivités locales et les maîtres d’ouvrages sociaux à engager une politique foncière et exiger un aménagement qualitatif de sites, s’ils ne souhaitent pas se voir imposer des projets.

• En faisant appel aux ressources des "droits à construire" des PLU souvent inexploitées. La Loi ALUR a, en supprimant les COS, créé une bouffée d’air pour la mobilisation du foncier, mais les Collectivités locales ne souhaitant pas une densification « forcée » ont souvent trouvé moyen d’empêcher cette densification. Beaucoup d’élus préfèrent payer les pénalités plutôt que de se mettre à dos les électeurs.
• En faisant « la ville sur la ville » pour permettre à la fois, de fabriquer du foncier et de payer ou rentabiliser les services, transports et équipements.
• En inscrivant dans le PLU des « zones de mixité » sociale et fonctionnelle pour pondérer les plus-values et réguler les prix fonciers.

2. Contrôler la spéculation foncière par la mise en place de dispositifs éprouvés :

• En maitrisant l’augmentation du coût du foncier par des procédures d'urbanisme spécifiques sur les zones à fort enjeux urbains : ZAD, DUP préemptions…. Lors des créations de ZAC, on peut ainsi maîtriser le processus de hausse du foncier. Par exemple, sur les sites des futures gares du Grand Paris, l’achat préalable des terrains par les Opérateurs Publics Fonciers permet de réguler les prix.
• En proposant des chartes anti-spéculation : pour les opérateurs privés assortir les autorisations d'urbanisme d'un engagement sur des prix de sortie contrôlé. Ce dispositif pouvant s'appuyer sur une négociation autour de la densification du terrain. Pour les opérateurs publics (bailleurs sociaux) imposer des prix plafonds de loyer ou de vente (accession). Ces dispositifs existent déjà à Montreuil ou à Rennes.
• En incitant les Collectivités Locales lorsqu’elles sont propriétaires du foncier, à ne le libérer auprès des promoteurs, qu’en contrepartie d’exigences d’un prix de vente maximum. On peut aussi, mettre en place, dès la consultation de promoteurs, un prix de charges foncières fixes, volontairement maîtrisées.
• En interdisant la vente spéculative des terrains appartenant à des organismes publics ou parapublics en zone tendue : appliquer une décote lors de la vente de terrains ou de patrimoine immobilier de ces organismes (les hôpitaux, l'armée, police, organismes de santé (CAF…, pôle emploi …) pour servir de levier au développement d'une offre de logements abordables et maîtrisée. 

3. Contrôler le foncier autour des infrastructures réalisées par l'Etat ou la collectivité publique

• En régulant les droits de mutations autour des nouvelles infrastructures structurantes (métro et transport en commun en site propre, nouvelle gare, ligne à grande vitesse, …) réalisées sur des fonds publics afin de limiter les effets de "rente de situation".  Le produit de la taxe permettra la réalisation d'équipements et d'aménagements publics de qualité dans les nouveaux quartiers.

4. Veiller à l'application des outils législatifs existants notamment :

• En renforçant la cession gratuite et (ou) maîtrisée du domaine privé de l’Etat pour la réalisation de logements, notamment sociaux, et en contrôlant les prix de sortie (vente ou loyer) des nouvelles constructions.
• En obligeant les Communes carencées en logement social, à modifier leur PLU afin de réserver certains sites pour la réalisation de logements sociaux.

B. MINORER LE COÛT DU FONCIER

1. Minorer ou différer les coûts liés à l’achat du foncier de façon à relancer la construction de logements et faciliter leur vente ou leur location. A condition que ces économies sur le foncier ne renforcent pas la spéculation financière.

• En déconnectant le bâti du foncier, et en ayant recours au foncier différé (de type Organismes de Foncier Solidaire), ou au bail emphytéotique.
• En facilitant l’accession progressive à la propriété par le démembrement du droit de propriété entre un usufruitier et un accédant nu-propriétaire.
• En mettant en place des baux emphytéotiques, avec propriété communale, de l’E.P.F, ou des fonds privés 
• En taxant les densités trop faibles : par exemple sur un site où l’on peut d’après le PLU réaliser 30 logements, taxer celui-ci sur la base de 30 même si un seul logement se réalise.

2. Favoriser les opérations en PSLA (prêt social location-accession)

• Ces procédures facilitent un passage progressif du locatif à l’accession pour les familles modestes, sans exclure l’accession. (les PSLA représentent ces dernières années 80% des réalisations faites en Styrie-Autriche)

3. Réduire les obligations en termes de stationnement "voitures"

• En lien avec la cartographie des réseaux de transports et de liaisons douces, autoriser les opérateurs s'engageant à maitriser les coûts de sortie des logements, à ne pas réaliser les places des parkings réglementaires. (le coût de 5 places de stationnement équivaut à celui d’un logement)

C. LA PROPRIÉTÉ COMMUNALE, UN OUTIL DE DEVELOPPEMENT DE LA QUALITÉ URBAINE 

1. Inciter les communes à mettre en place une politique foncière ambitieuse qui donnera des outils de contrôle de la qualité des constructions sur leur territoire.

• En légalisant les chartes qualités et anti spéculatives. La mise en place de chartes de régulation permet de maîtriser la qualité des constructions.  Les Collectivités Locales lorsqu’elles sont propriétaires, peuvent favoriser la qualité architecturale et environnementale en organisant un concours ou une mise en concurrence des projets et en exigeant que l’architecte bénéficie d’une mission complète (du projet jusqu’à la réalisation).
• En introduisant des règles simples dans le PLU sur les sites stratégiques de la ville: affectation et mutabilité du rez-de-chaussée, hauteur d'étage des rez-de-chaussée, imposition de couleurs ou matériaux ….
• En fixant une obligation de mixité dans les programmes comme par exemple, à Rennes, Nantes, Bordeaux, Paris, où 25 ou 35% des opérations doivent contenir du logement social.
• En lançant des appels d’offres avec un coût de foncier fixé au départ pour juger exclusivement de la qualité des logements.

L’AMÉNAGEMENT URBAIN EN ZONE NON TENDUE

A. REVITALISER LES CENTRES-BOURGS

1. Soutenir et étendre le dispositif « action cœur de ville » en veillant à ce qu’il garantisse des projets qualitatifs sur le long terme.

2. Systématiser le recours à des études urbaines et de faisabilité en amont des réalisations pour garantir leur de qualité.

• En planifiant l’aménagement en amont des projets pour assurer un niveau d’équipement satisfaisant et garantir une valeur du foncier minimum qui permette la faisabilité des opérations. En effet, la constructibilité d’un terrain, définie par le PLU, est le premier élément déterminant de la valeur du foncier. Le niveau de services, de mobilité, d’équipements, de commerces, et d’accès à l’emploi à proximité en augmente donc mécaniquement la valeur et le prix.
• En accompagnant les élus des petites villes dans la réalisation des études de faisabilité et les Orientation d’Aménagement et de Programmation par le biais d’un conseil interne (architectes au sein des structures intercommunales, de sociétés d’aménagement ou d’établissement publics fonciers, CAUE, architectes-conseils, ou externe (ateliers d’urbanisme, agences d’architecture, de paysagistes, etc.)

3. Créer une charte ou un guide des bonnes pratiques dans l’acte de construire, qui pourrait être une garantie offerte par les aménageurs et les promoteurs et encouragée voire conditionnée par la puissance publique.

4. Encourager la construction en centre-ville et limiter la construction en périphérie

Afin de ramener de la valeur foncière en centre-ville, il convient de contenir les constructions dans les zones déjà urbanisées

• En conditionnant l’ouverture d’une nouvelle zone d’urbanisation à la réalisation d’une étude préalable démontrant l’impossibilité de construire en centre-ville 
• En sanctuarisant les zones N ou à défaut, en créant un bonus/malus sur la taxe foncière qui pénalise l’étalement urbain.
• En limitant les secteurs ouverts à l’urbanisation et en évitant d’en ouvrir plusieurs simultanément.
• En encourageant les lotissements denses (densité horizontale, typologies intermédiaires, conciliant la compacité et les attentes de l’usage individuel)
• En stimulant la densification des lotissements existants, avec architecte-coordinateur. Nous signalons que le CNOA travaille avec l'Etat à des propositions d'accompagnement de la rénovation énergétique des bâtiments par la densification du tissu pavillonnaire.  
• En relevant les hauteurs construites autorisées, le niveau R+2 moyen (+ou- 1 niveau) devenant le référentiel minimum de hauteur constructible dans le neuf, incitant la construction de typologies groupées ou intermédiaires, compatibles avec l’attente de mode de vie individuel
• En permettant facilement la surélévation des bâtiments existants ; par exemple, deux niveaux supplémentaires en structure légère (R1+2=R3 max. Possible sur existants, R2+2=R4, etc..), notamment dans les centres-bourg.

5. Opérer des démolitions ciblées  en centre-ville

Pour valoriser certains sites en centres-bourgs, il faut parfois démolir et dé-densifier pour créer les conditions d’une meilleure habitabilité : ensoleillement, aération/ ventilation, places de stationnement, balcons, terrasses.
L’exemple de la municipalité de Barcelone est, à ce niveau très riche d’enseignements.
C’est par le traitement de dents creuses, la démolition ciblée et l’aménagement d’espaces publics de qualité que l’image des quartiers très dégradés a été transformée.
Le foncier a une valeur négative à court terme mais positive à long terme. En mettant en œuvre des moyens de planification l’Etat peut aider les Collectivités à assumer ces transitions.

6. Transformer les zones industrielles obsolètes en quartiers d’habitation

Trois millions de m² seraient disponibles dans des zones aménagées mais plus exploitée. Pour réaliser cette transformation la Loi Elan propose d’importants dispositifs financiers. Cette excellente initiative se heurte à la réalité de « l’urbanisme de zonage » pratiqué depuis des décennies : absence de transport collectif, d’écoles, de crèches, de commerces

7. Permettre la « mutabilité de zone » au sein du PLU en créant des seuils cohérents

Pour faire évoluer une zone d’une densité individuelle vers une densité collective, il faut que le seuil de densité soit significatif (passer de R ou R+1 à R+4, par ex) pour permettre  au promoteur d’intégrer les éléments de viabilité d’une opération (démolitions, déblais, commercialisations, reprises en sous-œuvre).  On risque a défaut ne pas parvenir aux objectifs attendus.

B. FAIRE ÉMERGER LA COMPLEMENTARITÉ DES TERRITOIRES

1. Penser les territoires péri-urbains et ruraux en interaction avec les métropoles

Le lien entre les métropoles ou grandes aires urbaines et les territoires moins denses qui les entourent est fondé sur l’interdépendance et la complémentarité. S’il est incontestable que les métropoles « tirent » actuellement l’économie, il est tout aussi certain que les ressources des territoires périphériques (matières premières, biodiversité, agriculture, énergies renouvelables, diminution des risques, mais également main d’œuvre) leur sont essentielles. La redistribution à l’ensemble de ces territoires de la fiscalité perçue par les métropoles est un facteur fondamental de la cohésion et doit donc constituer un point de vigilance.

2. Favoriser l’implantation de logements et d’activités adaptés et concertés

Particulièrement dans les territoires ruraux ou péri-urbains, l’approche de l’urbanisme doit être contextuelle pour répondre aux aspirations et aux besoins des habitants ainsi qu’à la diversité des situations, au plus près des réalités du terrain : moyens de transport alternatifs à la voiture, patrimoine, environnement naturel, activités spécifiques (agricole ou artisanale), voire nouveaux emplois par le biais du télétravail… typologies d’habitat, densités,

3. Révéler et conforter les valeurs collectives présentes dans les centres bourgs

Au-delà de la richesse du patrimoine et des paysages, les centres urbains sont le lieu du dynamisme associatif, de la culture du vivre ensemble et des valeurs de solidarité. Ces facteurs, essentiels à réussite des projets, sont trop souvent ignorés. Dans les bourgs, le débat et l’échange sont souvent plus aisés à organiser. La co-construction de la stratégie de territoire, permet une implication plus forte de la population, favorise l’innovation et l’émergence de projets individuels originaux.
Cette échelle permet également de soutenir ou faire connaître des systèmes d’entraide, rendus possibles par la proximité du voisinage : aide aux devoirs, garderie de proximité, aide à domicile, conduite des enfants etc...)

4. Promouvoir la mutualisation et la solidarité intercommunale

La revitalisation des bourgs ruraux repose sur la mixité réussie des fonctions : les logements n’attirent de nouveaux habitants que s’ils offrent un accès facile aux commerces, à l’emploi et aux services ; inversement les commerces, emplois et services ne s’installeront que si la population locale leur assure une viabilité économique.

Le coût de cette mixité fonctionnelle ne peut être supporté par les seules opérations de constructions ou de réhabilitations. Pour être abordable, elle doit être réfléchie à une échelle qui permette sa mutualisation avec d’autres territoires.

L’intercommunalité peut être la réponse à la double condition qu’elle respecte un échange (par exemple l’école dans une commune, La Poste et quelques commerces dans une autre à quelques kilomètres) et que l’accès soit organisé pour tous ceux dont l’autonomie par la voiture particulière est réduite ou inexistante (navettes par bus, co-voiturage, etc…).

C. MOBILISER LES PROCEDURES ADAPTEES

1. Valoriser le Permis d’Aménager

Trop souvent assimilé à la construction de maisons individuelles, le permis d’aménager peut accueillir toutes les typologies de construction (collective, individuelle ou intermédiaire) et tous types de programmes (logements, commerces, équipements publics ou activités).
Outil très souple et simple à mettre en place, il permet d’intervenir ponctuellement sur des périmètres restreints (dents creuses en centre urbain) où la création d’une ZAC s’avère souvent lourde et politiquement risquée.
Dans le cadre d’un permis d’aménager, le Projet Urbain Partenarial (PUP) ou la Taxe d’aménagement Sectorisée apportent  des solutions au financement des équipements publics.

2. Encourager les « opérations-greffes » au sein des bourgs et villages

Autoriser la mise en œuvre de « lotissements éclatés (multi site) » dont les lots ponctueraient le parcellaire communal et ne seraient pas adjacents les uns aux autres.
Ce « lotissement Dissocié Intra-Muros » pourrait permettre des combinaisons de fonctions : habitat (de personnes âgées valides ou non, petite colocation pour des jeunes en début d’activité, des familles monoparentales,) mais aussi commerces, services, services sociaux et culturels, artisanat, etc.
Il intégrerait un plan masse/programme ainsi qu’une projection de principe des masses bâties et des trames viaires, des trames vertes et bleues à mettre en place. Il démontrerait sa combinaison avec le bâti existant et justifierait la destination de l’usage de ces lots par une étude des besoins.
Il s’appuierait sur une étude préalable de l’état du bâti existant, de la vacance et des potentialités d’évolution en recensant les poches non bâties de centre-ville. Il intégrerait des propositions étayées de déconstruction partielle pour valoriser le foncier bâti existant. 

Conseil national de l'Ordre des architectes